城管标准化执法能否终结街头冲突

城管与小贩的街头冲突，可以说是中国社会生活中极不和谐的典型场景之一，它所引发的社会舆论几乎一边倒地指责城管部门的“野蛮执法”。虽然这样的指责是否公平有待商榷，但导致冲突的原因之一——城管部门由于权力过于集中，执法上存在一定的主观随意性，却是不争的事实。对此，陕西西安市莲湖区城管执法局自去年以来探索建立了“标准化执法”机制。

“四权分离”，促进城管文明执法

西安市莲湖区城管执法局局长牛恺说：“像全国多数城管机构一样，以往莲湖区240多名城管执法队员，每个人都集检查权、调查权、处罚权于一身，权力寻租没有制度约束，随意性执法和不廉洁执法现象还时有发生。改变这一现状，最主要的是应该建立组织掌控下的规范执法。”

作为探索标准化执法的第一步，莲湖区城管执法局去年初建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度，对“四权”实行多个部门链条式管理，实现权力互相监督与制衡，从而使执法从个人行为变成了组织行为、程序行为。

据牛恺介绍，莲湖区城管局“四权分离”之后，检查权由局督办中心统一行使，成立专门的综合检查组，配备照相机、摄像机等取证设备，统一检查、发现并收集违法线索，制成督办单，分批向各中队派遣督办。各中队只能执行督办单派遣的案件，而没有原先的检查权、选择权；调查权，由各中队按督办任务依法行使；处罚权，由中队法制员、河南治疗银屑病的医院局法制科、分管副局长三级审查行使；强制权交由莲湖区法院行使，改变了以前主要由城管队员现场行使处罚权的行为，从而避免因强制而产生“拉拉扯扯、死缠烂打”等易受诟病的现象。

去年6月，莲湖区自强西路一名姓杨的店主把蔬菜摆到门外销售，城管队员发现后，拍了照片后离开。后来又有城管队员来了继续拍照，还给他做了询问笔录。两天后，老杨收到了莲湖区城管执法局的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚预先告知书》，但他对此置之不理。半个月后，老杨收到了莲湖区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧缴纳了罚款及滞纳金，承认了云南治疗牛皮癣的医院错误。

莲湖区法院城管巡回法庭负责人翟俊杰说：“有了司法强制，城管执法对象违法成本增加，守法认识提高。”去年3月以来，莲湖区城管局已移交法院强制执行1200多起案件，90%以上的当事人自觉改正认罚。

约束“自由裁量权”，引入申诉程序

提高城管执法的合法性、规范性、透明性，是莲湖区标准化执法的主旨。莲湖区委书记张民生说：“限制城管执法者的个人权力，是提高城管执法权威的根本。”为此，莲湖城管执法局出台规定，收回了各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金。这就从源头上防止了乱罚款。莲湖区城管执法局还制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中最常遇到的72种违法行为，分别按照违法事实性质、发生频率、发生的地点和影响程度大小，在法定裁量幅度内细化成2至4个档次，并制作成表格，使执法双方一目了然。

规范执法标准的同时，莲湖区城管局还通过控制法律文书的流转，实现对执法程序的监控。

据牛恺介绍，根据他们制定的法律文书流转程序，案件承办人员根据督办单制作《立案呈批报告》，经审批后展开调查取证；根据调查结果形成《处理意见报告》，并按照“三级审查”的结果，制作《处罚预先告知书》，向当事人送达；7天之后，视当事人陈述申辩（或听证）的结果，向当事人送达经分管副局长审批的《处罚决定书》。此后，如果当事人按时履行处罚义务，就及时完善《结案报告》，案件执结；如果当事人既不履行处罚义务又不申请行政复议或行政诉讼，则向莲湖区法院城管巡回法庭申请强制执行。

莲湖区制定完善的城管执法程序中，有一条引人注目：一起案件的执行，除了分属多个部门的立案、取证、确定处罚标准、强制执行外，还增加了陈述申辩环节。《行政处罚预先告知书》送达后的7天内，当事人有权陈述申辩或申请听证。

莲湖区城管执法局法制科副科长程海鹏说：“去年3月实行标准化执法以来，全局处理了1.7万多起案件，大约三分之二的当事人通过申辩和查询相关法律依据，履行了处罚义务。”莲湖区丰庆飘香酒楼，曾因在酒店门外设置宣传标语受到城管处罚，酒楼总经理办公室主任王功昌说：“城管的处罚书，有根有据，而且我们还能查询申辩，我觉得这样执法让人心服口服。”

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